湖南省株州公共資源交易管理 白淑芬
摘要：株洲市2003年8月成立了全國第一家集中統(tǒng)一監(jiān)管招投標的機構和交易平臺后，為防止招投標監(jiān)管環(huán)節(jié)的人為因素，從源頭上防治腐敗，遂決定研發(fā)電子招投標管理系統(tǒng)，用“機治”替代“人治”。目前株洲市的招投標電子管理系統(tǒng)經(jīng)歷了兩次“變革”，正在按照《電子招投標辦法》和《技術規(guī)范》等要求，建設第三代公共資源交易電子管理系統(tǒng)。
關鍵詞：電子化開放式公共資源交易電子管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)變
前不久，央視《焦點訪談》報道了某市公共資源交易中心“要投標、先入會”的作法后，業(yè)內(nèi)引起了強烈反響。客觀地講，媒體報道該市電子招投標收費手續(xù)復雜、內(nèi)容多、標準和依據(jù)不規(guī)范等問題，并非該市“專利”，是目前處于轉(zhuǎn)型期的公共資源交易市場帶有一定普遍性的現(xiàn)象。近段時間，有些媒體和個人，不是站在客觀、公正的立場，分析產(chǎn)生這些問題的原因，查找“癥結”，幫助政府提出解決方案，而是借此質(zhì)疑公共資源交易中心存在的必要性。這與政府倡導的建立集約、共享、“三公”的公共資源交易市場的原則背離，同時也昭示了深化公共資源交易體制改革之路的艱辛。本文力圖反映目前公共資源交易管理面臨的困境和電子招投標亟需解決的問題。
一、暴露出了三個不規(guī)范，應盡快做到三個統(tǒng)一
（一）公共資源交易場所的管理職能和職責不規(guī)范，亟需統(tǒng)一頂層制度設計
1．不規(guī)范的現(xiàn)狀嚴重制約公共資源市場配置機制的有效運行。
據(jù)資料統(tǒng)計，全國約有集中的公共資源交易市場1200余個，工程建設招投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易、政府采購等各類單項交易市場接近2800個。這些交易市場，實際中履行的職能職責也是五花八門。有的是純粹的交易服務平臺；有的接受委托，代行部分行政管理職能；還有的除了市場服務職能外，兼有政府投資項目的招標代理職能；更有甚者，還有服務、監(jiān)管、招標代理三者兼?zhèn)涞慕灰追罩行?，俗稱“一套人馬、三塊牌子”。這些交易市場，有的歸屬發(fā)改部門，有的歸屬建設行政部門，有的歸屬政府政務中心，有的歸屬紀檢監(jiān)察機構，有的由政府直接管理。形態(tài)各異的機構、“百花齊放”的職能，加之政府對加強公共資源交易市場管理還缺乏系統(tǒng)、科學、嚴格、規(guī)范的制度，許多地方沿用的還是十多年前治理建設領域有形建筑市場的規(guī)章制度，與目前交易手段電子化、范圍廣泛化、內(nèi)容多樣化、程序科學化、主體素質(zhì)化的現(xiàn)實需要相差甚遠，導致市場的規(guī)則、服務、管理存在這樣那樣的問題被社會詬病。
2．建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場管理機構是現(xiàn)階段解決上述問題的必經(jīng)途徑。
鑒于公共資源的公益性、公共性和專用性，為提升公共資源的效用，擴大公共產(chǎn)品的供給，協(xié)調(diào)各方利益關系，維護社會和諧，滿足服務公眾的需求，政府作為社會公共事務的管理者，必須加強對公共資源的管理?，F(xiàn)階段依據(jù)國家要求將工程建設招投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、政府采購、國有產(chǎn)權交易等內(nèi)容整合，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，實現(xiàn)公共資源交易全流程透明化管理，提高政府監(jiān)管和公共服務能力的目標，各地已陸續(xù)整合各類交易市場，統(tǒng)一為公共資源交易市場。同時，賦予一個機構管理服務這個市場的職能職責，充分發(fā)揮規(guī)模服務管理效應，降低政府的行政管理成本。實踐中，這個機構已被統(tǒng)一命名為公共資源交易服務中心。
3．建議統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易服務中心具體職能職責。
《招標投標法實施條例》第五條第一款“設區(qū)的市級以上地方人民政府可以根據(jù)實際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招投標交易場所，為招投標活動提供服務”，明確了招投標交易場所的管理機構法律定位和服務職能。具體是：（1）提供場所服務；（2）提供信息服務；（3）為監(jiān)管提供便利條件。同時《招投標法實施條例》還明確“招標投標交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關系，不得以營利為目的”。這就要求交易場所不得代行行政監(jiān)督職能，不能扮演招標代理機構的角色。其有發(fā)現(xiàn)交易過程的市場主體違法違規(guī)行為，負有及時向有關部門報告的責任，并有協(xié)助政府有關部門進行調(diào)查的職責。對于投訴查處的結果，若市場主體有違法違規(guī)行為，依據(jù)國家10個部委辦的2009年1月1日實施的《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》第七條“對招投標違法行為所做出的以下行政處理決定應給予公告：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得；（四）暫?；蛘呷∠袠舜碣Y格；（五）取消在以定期內(nèi)參加依法必須招標項目的投標資格；（六）取消擔任評標委員會成員的資格；（七）暫停項目執(zhí)行或追回已撥付資金；（八）暫停安排國家建設項目；（九）暫停建設項目的審查批準；（十）行政部門依法做出的其他行政處理決定”。
《電子招投標辦法》第四條第二款“依法設立的招投標交易場所的監(jiān)管機構負責督促、指導招投標交易場所推進電子招投標工作，配合有關部門對電子招投標交易活動實施監(jiān)督”，從另一方面明確了交易場所對電子招投標工作負有推進和配合行政部門對電子招投標交易活動實施監(jiān)督的法定職能和職責。
因此，建議統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易中心的職能職責為：（1）為公共資源交易提供場所服務；（2）為公共資源交易提供與之相關的信息服務；（3）接受相關部門委托，提供隨機抽取評標專家服務；（4）維護交易場所服務秩序；（5）為行政監(jiān)督部門對交易監(jiān)督提供便利條件；（6）見證交易市場主體的行為，及時向有關部門報告市場主體的違法違規(guī)行為；（7）協(xié)助有關部門調(diào)查公共資源交易過程中的違法違規(guī)現(xiàn)象；（8）依法在網(wǎng)站、報紙等媒體公告公共資源交易市場主體的違法違規(guī)行為；（9）積極推進電子化的公共資源交易工作，配合有關部門對電子招投標交易活動實施監(jiān)督；（10）負責保管公共資源交易項目的電子檔案，并依法為社會提供查詢服務。
（二）公共資源交易場所服務內(nèi)容和質(zhì)量的不規(guī)范，呼喚統(tǒng)一行業(yè)標準和規(guī)范
1．實踐中各地公共資源交易服務中心履職過程中暴露出大量問題。
由于目前各地對國家有關公共資源交易中心的職能職責理解不一，執(zhí)行不一，實踐中暴露出的突出問題主要是交易市場規(guī)則不統(tǒng)一、流程不統(tǒng)一、資源不共享、信息不通暢、交易不透明、收費不規(guī)范、服務不優(yōu)質(zhì)。更有甚者，一些地方的交易中心利用與政府“血親”的特殊身份，集服務與代理于一身，壟斷政府項目的招標代理市場；濫用權力亂設審批，以審批替代服務，讓交易程序復雜化；以電子化為名，行亂收費之實；以權謀私和權錢交易等等。
2．公共資源交易服務中心的服務內(nèi)容和服務質(zhì)量應規(guī)范統(tǒng)一。
?。?）在傳統(tǒng)交易方式下，交易服務中心的服務內(nèi)容主要有：a接受業(yè)主對各類項目交易環(huán)節(jié)涉及到的相關法律法規(guī)政策及專業(yè)咨詢；b為業(yè)主提供項目交易所需資料的“一次性告知書”，避免業(yè)主辦事來回跑冤枉路；c接受項目交易資料，嚴格按照交易的類別所需前置條件審查擬交易項目的基本資料是否符合交易條件；d提供各種交易方式所需的交易場所及設施服務；e提供隨機抽取評標專家服務；維護交易場所秩序；提供交易項目基本信息查詢；f妥善保管交易項目原始資料檔案并為社會提供免費查詢；g受招標人委托，代為集中收、退項目投標保證金。
?。?）實施電子化交易后，公共資源交易服務中心的服務內(nèi)容主要有：a為市場主體、社會公眾、行政監(jiān)督部門提供公共資源交易保障、信息服務和監(jiān)督支撐的服務平臺，并確保其安全可靠。如實記錄招投標過程、數(shù)據(jù)信息來源，以及每一操作環(huán)節(jié)的時間、網(wǎng)絡地點和工作人員，并具備電子歸檔功能；b依法建設運營管理公共服務平臺和對接上層公共服務平臺,并為市場主體建設的交易平臺提供符合《電子招投標交易平臺技術規(guī)范》要求的標準接口；c依法建設運營專業(yè)化交易平臺；d嚴格執(zhí)行行政監(jiān)督或監(jiān)察指令,如實提供相關信息，協(xié)助調(diào)查處理電子招投標過程中的違法違規(guī)行為；e充分利用公共服務平臺的公信度，建立各類數(shù)據(jù)資源庫，如評標專家?guī)臁⒏黝惼髽I(yè)信息庫、企業(yè)誠信檔案庫、材料商品庫，企業(yè)及個人不良行為公示等，為市場提供權威、便利的咨詢服務，為行政監(jiān)督提供透明開放的平臺。
其中交易平臺要具備以下主要功能：一是在線完成招投標交易過程；二是編輯、生成、對接、交換和發(fā)布有關招投標數(shù)據(jù)信息和文檔；三是行政監(jiān)督部門和監(jiān)察機關依法實施監(jiān)督和受理投訴所需的監(jiān)督通道；四是規(guī)定的其他功能。交易平臺應當依法公布的主要信息包括招標人名稱、地址、聯(lián)系人及聯(lián)系方式；招標項目名稱、內(nèi)容范圍、規(guī)模、資金來源和主要技術要求；招標代理機構的名稱、資質(zhì)和許可范圍、項目負責人；投標人名稱、資質(zhì)和許可范圍、項目負責人；中標人名稱、中標金額、簽約時間、合同期限；國家規(guī)定的公告、公示和技術規(guī)范規(guī)定公布和交換的其他信息。同時，國家鼓勵招投標活動當事人通過電子招投標交易平臺公布項目完成質(zhì)量、期限、結算金額等合同履行情況。
公共服務平臺的主要服務功能有：（1）鏈接各級政府及其部門網(wǎng)站，收集、整合和發(fā)布有關法律法規(guī)及規(guī)范性文件、行政許可、行政處理決定、依法公開的工商、稅務、金額、海關、質(zhì)監(jiān)等市場監(jiān)管和服務相關信息；（2）連接電子招投標交易平臺、國家規(guī)定的公告媒介，交換、整合和發(fā)布應有交易平臺公開的信息；（3）連接依法設立的評標專家?guī)?，實現(xiàn)專家資源共享；（4）支持不同電子認證服務機構數(shù)字證書的兼容互認；（5）監(jiān)督部門所需的監(jiān)督通道；（6）整合分析相關數(shù)據(jù)信息，動態(tài)反映招投標市場運行狀況、相關市場主體業(yè)績和信用情況。
（三）公共資源交易中心服務收費內(nèi)容依據(jù)和標準的不規(guī)范，期待統(tǒng)一價格指導政策
1．現(xiàn)階段由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，公共資源交易服務中心正常工作經(jīng)費來源不一。
公共資源交易服務中心的公益性、非營利性，決定了機構的所有經(jīng)費來源理論上都應有政府承擔，但實踐中很難做到。個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財政會給予交易中心全額撥款，明確交易中心對公共資源交易服務不予收取任何費用，全部實行政府無償服務，但這種情況少之又少。且筆者認為，這樣的機制也不利于提高交易中心的服務管理水平。多數(shù)地方對交易中心采取收支兩條線管理，財政對其核定收費基數(shù)，有償服務收費不足部分由財政差額撥款補貼。有的地方對公共資源交易中心的服務收費完全市場化，靠其為市場提供優(yōu)質(zhì)服務收費而自我生存、發(fā)展，這種情況又會促使公共資源交易服務中心走向壟斷市場，擴大其有償服務的范圍。
2．由于電子招投標系統(tǒng)建設專項保障經(jīng)費的不確定，一些地方利用推行電子化亂收費。
近年來國家大力推廣的電子招投標，一些地方的交易中心開發(fā)系統(tǒng)上設備的經(jīng)費，少則幾百萬，多則幾千萬。財政短期內(nèi)無法列支如此巨大的專項建設經(jīng)費，只能由交易中心自籌。面對這樣一個可以通過控制使用電子招投標系統(tǒng)進行資金回收的潛力市場，軟件公司愿意免費承擔系統(tǒng)開發(fā)，硬件設備廠商愿意參與系統(tǒng)平臺建設。其作法幾乎都是系統(tǒng)建成后由開發(fā)、承建商通過交易項目向平臺使用者收費，或按次收費，或按年收費。有的軟件公司為了能承攬到業(yè)務，不僅免費開發(fā)，還將收取服務對象的平臺使用等費用與交易中心分成。這些，不僅讓政府對公共資源交易服務中心的監(jiān)管難度增大，也給其隨意收費提供了操作空間。
3．現(xiàn)行的公共資源交易電子化服務收費政策還不完善。
?。?）允許收費的內(nèi)容不明確。公共資源交易電子化后，打破了傳統(tǒng)的交易和服務手段，交易服務的方式有了創(chuàng)新，服務的內(nèi)容有了延伸和拓展，但由于現(xiàn)行的國家政策里只明確了禁止有償服務的負面清單，如項目信息、項目代理機構信息、資格預審公告、項目交易公告、成交候選人公示、成交結果公布、服務質(zhì)量和合同期限承諾、國家規(guī)定的公告、公示和技術規(guī)范規(guī)定的公布和交換的其他信息，屬于依法必須公開無償公布的，任何單位和個人不得以任何名義收費，更不得以有償注冊的形式變相收費。而允許有償服務的正面清單，卻沒有明確。是否可以理解為，凡不屬于禁止有償服務的內(nèi)容，都可以向服務對象收費呢。對于其他不是依法公開的信息，如招標文件或投標文件編制軟件的獲取，可以適當收費；對交易平臺使用和招標文件下載及使用投標文件編制軟件，允許交易平臺提供主體收取適當?shù)馁M用。目前，現(xiàn)在一些省市盡管價格主管部門出臺了公共資源交易服務收費政策，但對涉及電子化平臺的收費內(nèi)容范圍都無法做到一目了然，標準不明確，收不收費似乎都可以找到依據(jù)。且國家現(xiàn)行政策中對公共服務平臺必須無償提供職責范圍和注冊權限之外的信息是否實行有償服務也沒有做出明確規(guī)定。
?。?）允許收費的主體不明確。目前，國家要求電子招投標系統(tǒng)由電子招投標交易、電子招投標公共服務和電子招投標行政監(jiān)督三大平臺構成。這三個平臺中，明確允許收費的只有電子招投標交易平臺。而對交易平臺建設主體的開放要求，不僅是交易場所、招標人可以建設交易平臺，任何法人單位都可以建設交易平臺。那么就是說，電子招投標交易平臺的收費主體也是多方的，其中也包含了公共資源交易場所。這些交易服務場所基本上都是既提供物理交易空間和服務設施，又提供電子招投標交易和電子招投標公共服務平臺，無法將其截然分開，因此哪些能收費，哪些不能收費，不好明確。
（3）收費標準不明確。對于電子招投標交易平臺收費的標準，《電子招投標辦法》沒有做出具體規(guī)定，各地只能以“不以盈利為目的”制訂收費標準，這個收費標準的“彈性”是非常大的。為了建設和維持服務平臺的正常運行，價格管理部門應當核定各投資主體的開發(fā)運營成本，明確有償服務收費的范圍和標準，允許公共資源交易場所對非財政直接投資建設的電子招投標交易平臺和電子公共服務平臺二次加工的信息適當收取服務費。
?。?）使用第三方工具軟件的收費方式不明確。無論是招投標電子交易平臺還是電子公共服務平臺，都涉及到要使用第三方工具軟件，如投標文件的制作軟件及工程量計價、算量等軟件，市場主體的電子身份證書（俗稱CA鎖）、電子簽章、電子標準時間戳等工具軟件。而提供這些服務的主體是“第三方”，這些工具軟件，作為參與電子招投標市場競爭的商品，有償收費理所應當，現(xiàn)有的法規(guī)政策只強調(diào)不得通過綁定工具軟件收費，并未列出電子招投標允許收費的工具軟件清單和明確收費方式，這就給第三方軟件開發(fā)供應商和平臺開發(fā)者及交易場所管理機構搭車收費埋下了伏筆。
二、迅速推廣和規(guī)范電子招投標，需要解決的問題
（一）確保電子招投標專項資金來源
電子招投標無論是系統(tǒng)開發(fā)還是硬件設備及確保正常運營，都需要大量的資金作保障。有能力提供專項經(jīng)費的地方財政，應將電子招投標系統(tǒng)建設和運營所需經(jīng)費納入地方財政預算，優(yōu)先確保專項經(jīng)費的及時足額到賬。對于財政專項經(jīng)費不足的地方，應將其視為基礎設施建設的一項重要內(nèi)容，充分利用國家現(xiàn)有的鼓勵政策，吸收社會資本，采取PPP模式，共同開發(fā)建設，加快電子招投標系統(tǒng)的建設進度。
（二）規(guī)范公共資源交易中心的有償服務收費
可以采用政府指導價和市場競爭定價相結合的辦法完善電子招投標交易服務價格政策。明確電子招投標有償服務內(nèi)容的清單，本著“誰服務誰收費”、“誰使用誰付費”的基本原則，確定收費主體和付費對象。既要防止交易服務場所對電子交易平臺市場的壟斷性收費，也要防止電子交易平臺市場的無序競爭，以確保其有序公平競爭，確保公共資源交易市場電子化服務的健康發(fā)展。
（三）明確電子招投標公共服務平臺信息共享要求
必須明確公共服務平臺不僅承擔著政府對公共資源的管理、服務功能，還承擔著交易服務平臺與行政網(wǎng)站的信息樞紐作用和信息的交換、整合、加工職能，承載著招投標市場主體的社會誠信行為公示責任。因此，必須打破技術壁壘，提高交易信息透明度，加強信息集成，實現(xiàn)市場信息跨行業(yè)、跨地區(qū)和跨層級的互聯(lián)互通和公開共享。
（四）引導市場主體公平競爭電子招投標交易平臺建設
由于電子招投標交易平臺的功能定位和允許有償服務，勢必會激發(fā)各類市場主體開發(fā)建設交易平臺的積極性。要嚴格按照堅持標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通、公開透明、安全高效的原則，在功能設置、技術標準、安全保障、運營管理等方面嚴格執(zhí)行《電子招投標辦法》及技術規(guī)范，經(jīng)檢測和第三方認證并在公共服務平臺上免費注冊登記后投入運營。