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眼下，距《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見截止時間已有一月余，然而，業(yè)界對此的討論熱情依然高漲。廣大政府采購從業(yè)人員結(jié)合自身工作實際以及對政府采購相關(guān)法律規(guī)章的理解，進(jìn)行了深度思考，在為《征求意見稿》點贊的同時，他們也提出了諸多極有價值的意見建議?！吨袊少張蟆酚浾邔Υ诉M(jìn)行了梳理。
吸收最新研究成果
指導(dǎo)政采改革實踐
業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，《征求意見稿》的突出特色是與《政府采購法》《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等法律規(guī)章文件進(jìn)行了銜接，吸收了最新的理論研究成果，對政府采購實踐具有重要的指導(dǎo)意義。
江蘇省財政廳政府采購管理處調(diào)研員吳小明表示，《征求意見稿》以《政府采購法》《條例》為據(jù)，對法律法規(guī)有原則性規(guī)定卻無具體執(zhí)行要求的內(nèi)容作出進(jìn)一步明確和細(xì)化。如科學(xué)合理確定采購需求的內(nèi)容、落實政策功能的主體、公開招標(biāo)公告的內(nèi)容、采購項目屬性的確定、惡意串通的具體情形、終止招標(biāo)的條件和程序、相同品牌不同投標(biāo)人的確定、政府采購合同的內(nèi)容、中標(biāo)結(jié)果公告的內(nèi)容等?！墩髑笠庖姼濉愤€刪除了與修訂后的《政府采購法》及《條例》規(guī)定相沖突的部分內(nèi)容，如關(guān)于采購代理機(jī)構(gòu)的解釋及審批、投標(biāo)保證金的交納金額、性價比法等。
不少專家還注意到《征求意見稿》與《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部第74號令，以下簡稱“74號令”）、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等部門規(guī)章、規(guī)范性文件的銜接。如，《征求意見稿》借鑒了74號令有關(guān)邀請招標(biāo)供應(yīng)商產(chǎn)生的三種方式（發(fā)布資格預(yù)審公告征集、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中選取、采購人書面推薦）、隨中標(biāo)結(jié)果公告所有被推薦供應(yīng)商名單和推薦理由、對“主管預(yù)算單位”的定義等內(nèi)容；《征求意見稿》第六條規(guī)定，招標(biāo)項目屬性以資金占比最高的采購對象確定，這與《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十四條第三款“采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性”的規(guī)定類似；關(guān)于綜合評分法的價格分計算方法等問題，《征求意見稿》第五十二條第六款、第七款吸收了《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）的相關(guān)內(nèi)容；《征求意見稿》第五十九條明確了四種可以修改評標(biāo)結(jié)果的例外情形，與《財政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫[2012]69號）中“嚴(yán)肅政府采購評審工作紀(jì)律”的規(guī)定基本一致。
《征求意見稿》結(jié)合當(dāng)前政府采購改革中的新情況、新問題，對貨物、服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)的操作規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化完善，如進(jìn)一步明確了編制招標(biāo)文件的內(nèi)容和要求、開標(biāo)操作程序、投標(biāo)人資格要求、評審因素的確定、評標(biāo)中的禁止性行為等?！斑@些都體現(xiàn)了政府采購從重程序、輕結(jié)果轉(zhuǎn)向強(qiáng)化源頭管理和結(jié)果管理?！睒I(yè)內(nèi)專家肯定道。
多位專家還表示，在簡政放權(quán)的大背景下，征求意見稿強(qiáng)化了采購人的主體責(zé)任，賦予其在采購需求制定、資格審查、價格測算、招標(biāo)組織、評審專家選定、投標(biāo)人推薦、中標(biāo)人確定等方面更大的權(quán)利。有權(quán)必有責(zé)。今后，采購人也將履行相應(yīng)的義務(wù)，承擔(dān)起更多責(zé)任。
聚焦招投標(biāo)實操
建議兼具專業(yè)性可行性
梳理諸位專家對《征求意見稿》的意見建議，記者發(fā)現(xiàn)，采購代理機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)、最高限價及最低限價的設(shè)定、招標(biāo)文件內(nèi)容、采購樣品的提供、招標(biāo)文件是否應(yīng)免費、開標(biāo)現(xiàn)場管理等，是大家討論最多的幾個方面。
在肯定《征求意見稿》細(xì)化完善《條例》提出的政府采購內(nèi)部管理制度建設(shè)的同時，有專家指出，《征求意見稿》第八條第二款對采購代理機(jī)構(gòu)的分崗設(shè)立規(guī)定，不利于采購項目的執(zhí)行和責(zé)任追究。
上海百通項目管理咨詢有限公司張志軍認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)如何對招標(biāo)項目的質(zhì)量、進(jìn)度和成本進(jìn)行控制，系企業(yè)根據(jù)自身實際建立相應(yīng)內(nèi)部管理制度的自主行為，政府不應(yīng)介入微觀市場行為，可通過立法的方式進(jìn)行干預(yù)。另外，在實踐中，將采購組織與詢問答復(fù)、質(zhì)疑答復(fù)等崗位相分離，很大程度上反而不利于招標(biāo)采購項目的實施。中機(jī)國際招標(biāo)有限公司副總經(jīng)理岳小川也認(rèn)為，當(dāng)前，招標(biāo)項目的管理一般分為按項目分工（即縱向分工）和按流程分工（即橫向分工）兩種不同模式。由于社會代理機(jī)構(gòu)承辦項目主要靠項目經(jīng)理對外服務(wù)，采購人不太可能為了同一個項目分別找不同的業(yè)務(wù)人員聯(lián)系辦理。因此，大部分社會代理機(jī)構(gòu)都采用了縱向分工模式，以立法形式強(qiáng)制要求橫向劃分，有欠妥當(dāng)。
《征求意見稿》第十二條在政府采購預(yù)算之外首次提出了“最高限價”“最低限價”兩個概念。新華通訊社政府采購處臧鵬認(rèn)為，這有利于提高采購金額的精準(zhǔn)度，避免供應(yīng)商依據(jù)虛高的預(yù)算報虛高的價格，也有利于反映預(yù)算執(zhí)行周期中市場價格或者需求的變化。不過，他從實際操作層面分析，《征求意見稿》對最高限價的定位仍不夠明確，可能引發(fā)執(zhí)行中的混亂。關(guān)于最低限價問題，有專家提出，道路保潔、物業(yè)管理等服務(wù)類采購項目，由于涉及最低勞動保障問題，建議增加成本價概念，防止惡意低價競爭，保障勞動者的權(quán)益。新疆維吾爾自治區(qū)政府采購中心方瑩瑩則建議，對價格區(qū)間比較大的特殊貨物品目可設(shè)置價格區(qū)間，增強(qiáng)可操作性。
《征求意見稿》第二十一條詳細(xì)列明了招標(biāo)文件應(yīng)包括的15項內(nèi)容，并以“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定并標(biāo)明不允許負(fù)偏離的實質(zhì)性要求和條件”兜底。張志軍、岳小川等均指出，如此詳細(xì)的內(nèi)容設(shè)定其實并無必要。由于立法資源寶貴，只須列出招標(biāo)文件必須包含的幾部分內(nèi)容即可，若有需要，可在其他條款中另作說明。此外，有專家表示，該條將投標(biāo)保證金列入招標(biāo)文件，表明投標(biāo)保證金必須收取，這與《條例》第三十三條的規(guī)定不符。黑龍江省政府采購中心肖楠認(rèn)為，《條例》第三十三條意為采購人可根據(jù)項目實際情況決定是否設(shè)置投標(biāo)保證金。他建議取消投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定，與《條例》保持一致。若不取消投標(biāo)保證金，可由采購代理機(jī)構(gòu)根據(jù)項目的實際情況，決定是否收取投標(biāo)保證金。
關(guān)于投標(biāo)樣品，有專家認(rèn)為，《征求意見稿》第二十二條限制采購人、采購代理機(jī)構(gòu)要求提供樣品，并規(guī)定采購人向投標(biāo)人支付樣品制作費或給予合理補(bǔ)償，這不符合財務(wù)規(guī)定。另外，由于樣品的制作費或補(bǔ)償金額缺乏統(tǒng)一的計算標(biāo)準(zhǔn)，實際操作中如何執(zhí)行難度較大，建議刪除該條。
不過，部分專家注意到這一規(guī)定的背景，肯定了其積極意義。正如吳小明所說，實踐中，“擺樣評審”的現(xiàn)象較為常見，個別采購人、采購代理機(jī)構(gòu)甚至不在采購文件中對采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)作出規(guī)定，而是以樣品檢測結(jié)果來替代采購需求。從國際經(jīng)驗看，“擺樣評審”有著嚴(yán)格的限定范圍，一般來說，只有采購需求中人們的感官成為較大或較為重要，需求指標(biāo)描述無法窮盡需求要求等個別情況，如外觀設(shè)計、生物制品、糧食等，對此，采購人應(yīng)提供樣品制作費或合理補(bǔ)償。相關(guān)表述在《〈條例〉釋義》中也有提及。專家提醒，不能因為樣品制作費或補(bǔ)償費難以計算、嫌“麻煩”而忽略政策的進(jìn)步性。
此外，招標(biāo)文件是否應(yīng)免費提供？開標(biāo)現(xiàn)場由誰檢查投標(biāo)文件的密封情況？關(guān)于投標(biāo)文件的密封要求應(yīng)簡化還是應(yīng)維持原規(guī)定？中標(biāo)結(jié)果公告是否應(yīng)刪除“未通過資格審查投標(biāo)人的名稱及原因”？這些問題，也是關(guān)注度較高的熱點話題。
走出政策認(rèn)知誤區(qū)
開啟制度改革新思考
“《征求意見稿》我讀了四五遍，做了很多筆記。每次我都是參照《政府采購法》、《條例》、74號令、《政府采購評審專家管理辦法》等法律規(guī)章文件一起讀的，我還翻了幾遍《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，對很多問題有了不一樣的思考。”石家莊鑫澤招標(biāo)有限公司項目經(jīng)理小李告訴記者，通過仔細(xì)研讀《征求意見稿》及政府采購相關(guān)制度辦法，她發(fā)現(xiàn)了自己以前的一些認(rèn)知錯誤，對政府采購政策文件的理解更為深刻了?！皩ξ叶裕@真是一次系統(tǒng)學(xué)習(xí)的機(jī)會?！?/P>
像小李這人的政采工作者不在少數(shù)。事實上，在搜集、整理業(yè)內(nèi)關(guān)于《征求意見稿》的意見建議時，記者注意到，由于人們對政策理解的差異乃至偏差，部分意見建議本身就存在某些問題。如，有人認(rèn)為，從原《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的相關(guān)法條看，政府采購法律體系采用了“資格預(yù)審僅限于邀請招標(biāo)政府采購方式中使用”的立法思路，《征求意見稿》第十三條沿用了這一思路，導(dǎo)致政府采購法律體系中的邀請招標(biāo)和招標(biāo)投標(biāo)法律體系中的邀請招標(biāo)根本不是同一個概念。這種理解其實是錯誤的。
《政府采購法》第二十三條規(guī)定，采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。實踐中，很多人認(rèn)為資格預(yù)審只適用于邀請招標(biāo)，這是一種誤解。資格預(yù)審只是采購程序中的一個獨立環(huán)節(jié)，除單一來源采購?fù)猓渌少彿绞骄蛇m用，具體由采購人、采購代理機(jī)構(gòu)根據(jù)項目實際情況決定?！丁礂l例〉》釋義在談及第二十一條關(guān)于供應(yīng)商資格預(yù)審的規(guī)定時，也作出了相關(guān)表述。
值得一提的是，《征求意見稿》的某些條款，還激發(fā)業(yè)內(nèi)專家深度反思政府采購制度改革。在評析《征求意見稿》第五十五條相關(guān)規(guī)定時，南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒指出，政府采購制度應(yīng)當(dāng)禁止低于成本交易。那么，如何禁止低于成本交易？有人認(rèn)為可設(shè)定一個最低限價，規(guī)定低于這一限價即為低于成本。何紅鋒對此持反對意見，認(rèn)為不應(yīng)規(guī)定最低限價或最低限價的計算方法，破壞公平競爭。排除低于成本的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是采購人的權(quán)利而非義務(wù)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)有責(zé)任查處低于成本的供應(yīng)商。這些觀點，為實操中如何應(yīng)對“低于成本價競標(biāo)”提供了借鑒，也深化了政府采購理論研究。
關(guān)于《征求意見稿》第三十一條第一款同品牌產(chǎn)品由采購人自主選擇確定有效投標(biāo)人、第六十三條第二款由采購人自主選擇確定中標(biāo)人的規(guī)定，有專家持不同見解。在強(qiáng)化采購人內(nèi)部制度建設(shè)、力求權(quán)責(zé)對等、還權(quán)于采購人的當(dāng)下，華北某省政府采購監(jiān)督管理處處長向記者反問道：“還權(quán)于采購人，應(yīng)該還哪些權(quán)？還權(quán)的同時是不是也應(yīng)適度約束采購人？如何對采購人權(quán)利進(jìn)行有效的監(jiān)督？”這些問題，仍有待實踐去檢驗，去解決。
