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發(fā)改委體改司邢曉東處長(zhǎng)在出席首屆公共資源配置中關(guān)村論壇時(shí)，對(duì)中辦國(guó)辦的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》進(jìn)行了詳細(xì)解讀，以下對(duì)本次講話的要點(diǎn)進(jìn)行了梳理：
三個(gè)導(dǎo)向
·問題導(dǎo)向
一、政府直接配置資源的種類和數(shù)量仍然過多，市場(chǎng)化程度低，導(dǎo)致資源市場(chǎng)的價(jià)格是扭曲的，配置效率也不高。
二、對(duì)同一種資源管理部門存在多頭管理，職能職責(zé)交叉不清，這樣很容易引發(fā)各種腐敗。
三、自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位。所有權(quán)人權(quán)益也沒有落實(shí)，中央和地方的關(guān)系也不是很清楚。
四、經(jīng)營(yíng)型的國(guó)有資產(chǎn)整體的經(jīng)營(yíng)效益不高，國(guó)有資本的布局還不夠合理，國(guó)有資本轉(zhuǎn)化和退出都不是很靈活。
五、公共服務(wù)它的供給和市場(chǎng)需求之間，總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，部分非經(jīng)營(yíng)型的國(guó)有資產(chǎn)配置不是很科學(xué)，不是很合理，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用發(fā)揮的微乎其微等等。
·任務(wù)導(dǎo)向。
基于現(xiàn)實(shí)中存在的這些問題，黨的十八大提出來，要建立公共資源出讓收益，合理共享機(jī)制。十八屆三中全會(huì)提出，必須積極穩(wěn)妥，從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府配置對(duì)資源的直接配置。推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)效益的最大化和效率的最優(yōu)化。十八大四中全會(huì)提出，要促進(jìn)商品和要素的自由流動(dòng)，公平交易、平等使用。十八屆五中全會(huì)提出，要深化市場(chǎng)資源要素改革等等。中央已經(jīng)提出明確要求，這就需要我們認(rèn)真貫徹落實(shí)，這項(xiàng)改革也是作為中央改革辦2016年一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)。
·目標(biāo)導(dǎo)向。
我們所說改革是要解決問題，但是改革必須有自己明確的目標(biāo)。通過創(chuàng)新政府配置資源的方式，我們希望能達(dá)到權(quán)益保障、邊界劃分、框架構(gòu)建這樣幾個(gè)層次的目標(biāo)。也就是說公共資源的產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步健全。行政性配置資源的范圍要進(jìn)一步理清，新型配置資源的體系要基本構(gòu)建。這是我給大家介紹的第一個(gè)方面的內(nèi)容。
三個(gè)“三”
關(guān)于文件的主要內(nèi)容，簡(jiǎn)單的講可以概括為三個(gè)三。
第一個(gè)“三”，強(qiáng)調(diào)分類施策，提出三個(gè)對(duì)于，也就是對(duì)于適合于市場(chǎng)化配置的公共資源，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，切實(shí)遵循價(jià)值規(guī)律，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。對(duì)于不完全適宜由市場(chǎng)化配置的公共資源，要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分體現(xiàn)政府配置資源的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)作用的有效結(jié)合。對(duì)于需要推過行政性手段配置的公共資源，也要遵循規(guī)律，注重應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更有效率的公平性和均等化。
這三個(gè)對(duì)于應(yīng)該是作為文件的中心思想，指導(dǎo)思想提出來。
第二個(gè)“三”，區(qū)別資源的不同性質(zhì)，把政府配置的公共資源劃分為三類，也就是自然資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源。目前從量上來看，2014年我們國(guó)家國(guó)土資源性的資產(chǎn)是64.5萬億，到2016年6月我們非金融類國(guó)有企業(yè)總資源126萬億，其中凈資產(chǎn)42萬億，金融類的國(guó)有資產(chǎn)凈資產(chǎn)是16萬億。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)到2014年底，行政事業(yè)型的國(guó)有資產(chǎn)總資產(chǎn)是21萬億，凈資產(chǎn)13萬億，這是我們的家底，也是公共資源配置的主要范圍和對(duì)象?！吨笇?dǎo)意見》提出很多措施，有的是長(zhǎng)期目標(biāo)，有的當(dāng)前的任務(wù)，有的是原則性要求，也有的是具體操作路徑。
這三類資源里面，對(duì)于自然類資源類資產(chǎn)，改革的任務(wù)也寫了很多，我想大家主要關(guān)注三條。一個(gè)是建立健全自然資源的產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)相分離。第二健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，區(qū)分自然資源資產(chǎn)的所有者和監(jiān)管者的職能，并且要研究中央和地方分級(jí)代理行使這些所有權(quán)職責(zé)的體制。第三完善自然資源有償使用制度，引入更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行配置。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，目標(biāo)主要指的國(guó)有企業(yè)和金融類的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。
創(chuàng)新配置方式，主要的任務(wù)也可以提煉為三條。核心要完善國(guó)有資本的退出機(jī)制，這次文件里面第一次提出來要研究國(guó)家持股金融機(jī)構(gòu)的合理比例。對(duì)于系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)要保持控制力，對(duì)于其他機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化的原則優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)第二個(gè)方面的改革，要完善國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。我們想重點(diǎn)推動(dòng)改組，改建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)，特別是開展政府直接授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)。第三個(gè)方面建立國(guó)有資本形態(tài)的轉(zhuǎn)換機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)證券化、優(yōu)勝劣汰、市場(chǎng)化退出、規(guī)范性分配。
對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)核心我認(rèn)為是兩個(gè)方面的區(qū)分開來。第一個(gè)要區(qū)分基本和非基本公共服務(wù)，合理確定各地政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。第二個(gè)區(qū)分是區(qū)分政府作為資源配置者和行業(yè)監(jiān)管者的不同職能，這點(diǎn)非常重要，應(yīng)該是改革的主線之一，也是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)事業(yè)單位改革的契機(jī)。既然你既然是配置者，配置的好不好，效果怎么樣，就不能是你自己說的算。
第三個(gè)“三”，這次文件提出來政府配置資源的三種方式，也就是服務(wù)方式、組織方式和監(jiān)管方式，在服務(wù)方式里面更加強(qiáng)調(diào)要完善政府采購(gòu)服務(wù)制度，政府購(gòu)買的服務(wù)制度，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)的供給體系。在組織方式里面，我們提出來建立一個(gè)清單、一個(gè)平臺(tái)、兩個(gè)機(jī)制。一個(gè)清單就是公共資源目錄資源，這個(gè)清單可以根據(jù)資源的變動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整及時(shí)更新。一個(gè)平臺(tái)就是公共資源統(tǒng)一交易平臺(tái)，下一個(gè)重點(diǎn)就是推動(dòng)公共資源交易的全過程電子化。兩個(gè)機(jī)制一是完善市場(chǎng)交易機(jī)制，一是建立健全信息服務(wù)機(jī)制。無論是在技術(shù)上，還是實(shí)踐上，我們現(xiàn)在已經(jīng)有條件、有基礎(chǔ)，通過這些方式來達(dá)到改革的目的。
從監(jiān)管方式上來講，我們強(qiáng)調(diào)要把市場(chǎng)主體的信用信息作為監(jiān)管的重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的監(jiān)管。第一信用監(jiān)管，加快推動(dòng)配置資源領(lǐng)域的社會(huì)信用體系建設(shè)。第二協(xié)同監(jiān)管，建立跨部門，跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，使監(jiān)管資源本身也可以共享。第三動(dòng)態(tài)在線監(jiān)管，運(yùn)用現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，技術(shù)手段對(duì)公共資源配置的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)施電子化行政監(jiān)督。第四實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)管，確保全過程的公開透明。
文件創(chuàng)新點(diǎn)
這個(gè)文件中有一些創(chuàng)新點(diǎn)，也有一些是對(duì)既有規(guī)律的進(jìn)一步的細(xì)化和強(qiáng)調(diào)。
第一，這個(gè)文件明確了政府配置資源的范圍和領(lǐng)域。實(shí)際上政府配置資源范圍十分廣泛，各個(gè)方面的理解也不完全一致，但是如果要是創(chuàng)新配置方式，首先得搞清楚政府要配置哪些資源。所以指導(dǎo)意見第一次明確，從資源資產(chǎn)的角度理清政府配置的范圍和領(lǐng)域，主要?jiǎng)偛耪f的三類存量自然資產(chǎn)。至于自然流量的分配，比如財(cái)政收入的支出，因?yàn)橐呀?jīng)有比較系統(tǒng)完備的預(yù)算制度來規(guī)范，所以我們就沒有再把它作為創(chuàng)新政府配置資源方式的重點(diǎn)。
第二，明確創(chuàng)新方式的創(chuàng)新，前提是建立健全產(chǎn)權(quán)制度。方式的創(chuàng)新從根本上說，是制度的創(chuàng)新，要明確權(quán)力邊界，前提就是建立產(chǎn)權(quán)制度，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)力歸屬和職責(zé)。
第三，明確要區(qū)分資源配置者和行業(yè)監(jiān)管者的職責(zé)。這兩個(gè)角色如何區(qū)分好，是我們能不能真正使市場(chǎng)機(jī)制在公共資源配置中發(fā)揮好作用的關(guān)鍵。
這個(gè)文件發(fā)布后，專家學(xué)者也從不同的角度進(jìn)行了解讀。有的人說創(chuàng)新政府配置方式，有了頂層設(shè)計(jì)。我想如果確實(shí)做到一分部署，九分落實(shí)，也確實(shí)能做到頂層設(shè)計(jì)和基層首創(chuàng)相結(jié)合，做到從理念到方式的創(chuàng)新，這個(gè)文件的意義也許怎么說都不為過。但是從工作層面來看，關(guān)鍵在行動(dòng)，重點(diǎn)在落實(shí)。落實(shí)好這個(gè)文件的工作，任重道遠(yuǎn)。需要完善相關(guān)的配套制度，鼓勵(lì)地方積極探索先行先試，需要形成改革合力。今天公共資源市場(chǎng)化配置促進(jìn)中心的成立，我想也是落實(shí)推動(dòng)改革的重要力量。希望中心能夠極大的會(huì)聚智慧和力量，為持續(xù)推進(jìn)我國(guó)公共資源配置改革創(chuàng)新和發(fā)展，做出突出的貢獻(xiàn)！
